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Artículo de doctrina Teoría de la autoridad de aplicación de las leyes de presupuestos mínimos

Resumen.

El artículo básicamente presenta una Teoría de la Autoridad de Aplicación de las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental con origen en el tercer párrafo del artículo 41 CN. La tesis básicamente se compone de dos partes:
1.- En las leyes de presupuestos mínimos, se debe pensar en varios tipos de autoridades sujetas a diversos mandatos del legislador: autoridad de aplicación, autoridades competentes que son las locales, autoridades sectoriales.
2.- Se impone pensar en una Autoridad de Aplicación de las leyes de presupuestos mínimos dotada de facultades de vigilancia sobre los órdenes locales que perforen ese piso uniforme, sumadas a competencias de intervención no normativa en espacios locales sobre todo en casos de emergencia.
En el trabajo la tesis planteada entendemos se acredita. En primer lugar, en estas particulares formas de legislación de presupuestos mínimos, la variedad de mandatos obliga a pensar en varios tipos de autoridades de diversos órdenes jurídicos: la Autoridad de Aplicación, las autoridades competentes (locales), las autoridades sectoriales a las que no hemos analizado en el presente.
Segundo, queda abonado que existe una importante descentralización de la ejecución de la legislación ambiental en favor de las autoridades locales, alejándose en esto nuestro sistema del modelo federal americano para hacer pie en los llamados federalismos de ejecución (modelo alemán, modelo regional español, entre otros). Ello obliga a pensar una Autoridad de Aplicación de las leyes de presupuestos mínimos dotada de las facultades de vigilancia que los modelos comparados disponen para el orden central.
De lo contrario sucederá que lo que hoy sufre el derecho ambiental, con leyes de PMPA dictadas por el orden central pero donde se observa cómo las provincias en el mejor de los casos las desnaturalizan con sus prácticas, pero en el peor directamente deciden no aplicarlas. Frente a este panorama no le puede quedar a la Autoridad de Aplicación sólo el recurso de observar impávida. Dado el principio de legalidad, es el Congreso quien deberá en el futuro revisar su modelo de Autoridad de Aplicación al disponer de las nuevas leyes de presupuestos mínimos, disponiendo de facultades de información y vigilancia sobre los espacios locales que perforen ese piso uniforme, sobre el cual además se deposita la garantía de igualdad del resto de las provincias.
La base de ello está en las fuentes comparadas que hemos seguido para el sistema de presupuestos mínimos. Allí el sistema de descentralización de la ejecución está acompañado del rudimento de la vigilancia. El constituyente de 1994 adoptó la modalidad con origen en el federalismo alemán y en la Constitución de España de 1978 pero nos hemos olvidado de la segunda parte de la estructura: los aspectos de control y vigilancia. Debemos guiarnos tomar la lógica de esas instituciones y adaptarlas a nuestro sistema.
Si hablamos de diferencias con los esquemas de las fuentes, podemos citar el dominio originario de los recursos naturales que nuestras provincias detentan (art. 124 CN) lo que refuerza sus competencias, la creación de órganos de concertación federal como el COFEMA para solucionar las divergencias o mejorar el modo en que se aplican las reglas complementarias en las 23 jurisdicciones locales, a punto tal que el artículo 24 LGA hace expresa referencia a esa instancia para armonizar normas que pueden resultar atomizadas. De todos modos, estos mecanismos formales han sido infructuoso, pues no han sido utilizados a la fecha, ni ha dado resultado prácticos. Sólo la justicia a la fecha ha corregido los excesos del sistema (casos “Martínez”, “Mamani”, “Barrick”, entre otros) y cuando la autoridad ambiental nacional ha pretendido avanzar en alguna fórmula en este sentido, la provincia afectada ha puesto el grito en el cielo (ver Resolución 56/2018 MAyDS).
Es verdad que en nuestro esquema federal las modalidades de derecho comparado no pueden desembarcar directamente, por eso tampoco creemos aplicables poderes de supervisión autónomos y directos para el orden central. Pero tampoco reglarle al Ministerio de Ambiente de la Nación un papel cuasi testimonial ante comportamientos locales que perforan las bases de los presupuestos mínimos ambientales. La Autoridad de Aplicación de Bosques Nativos no puede verificar que la tasa de deforestación local viola su compromiso e OTBN, o que directamente dispone un OTBN con escasísimas hectáreas de BN y quedarse de brazos cruzados. Lo mismo si se verifica que de manera repetida en una provincia se agreden territorios inventariados como glaciares por el IANIGLA conforme las disposiciones de la ley 26639. Se puede mantener expectante durante un tiempo, pero si esa conducta se sostiene sin actuar, se puede transformar en aquiescencia. Todos estamos de acuerdo en que debe actuar, pero para ello requiere de competencias que le permitan hacerlo. Hoy nuestras leyes de PMPA con cuentagotas lo hacen. Sólo el art. 34 Ley 26331 y algunas normas de la ley 26815 de incendios forestales y 25688 de aguas le permiten intervenir por emergencias, pero son pocas. Quizá en las futuras leyes se deba repensar el rol de la autoridad de aplicación de estos PMPA, dotándola de capacidad para pedir información, y corrección. Esto corporizará el mandato de Alberdi y Sarmiento que depositaron en ese orden federal la obligación de resguardar por la igualdad de los componentes, tanto en sus prerrogativas como obligaciones. Como rezara Triepel Wo Gesetzgebung, da Aufsichtskompetenz que significa “Donde hay una competencia legislativa hay competencia de vigilancia”.

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